Autonomía porteña: ¿federalismo o fragmentación nacional? – Por Javier Azzali

El traspaso de la justicia nacional al ámbito de la ciudad de Buenos Aires constituye un hecho que merece una especial atención por su impacto en la organización del país. Detrás de esto anida una cuestión central para el desarrollo productivo y del perfil del proyecto de nación a realizar, relativo a la relación entre la Capital Federal y el resto del país. Su comprensión nos obliga a ahondar en cuestiones fundamentales de nuestra historia, las cuales no parecen estar presentes al momento de reflexionar, por lo que el problema pasa a ser uno de alcance nacional y no meramente local. No es un problema de nosotros los porteños nada más, sino de todos los argentinos.

Se procura –hace tiempo en verdad- que la Ciudad de Buenos Aires asuma la administración de justicia actualmente a cargo de la Nación, mediante convenios de transferencias entre la Nación y el estado local. Los convenios –firmados en el veraniego mes de enero- empiezan por los tribunales en lo penal y de las relaciones de consumo pero la intención, ya puesta de manifiesto en varias oportunidades con marchas y contramarchas en los últimos años, alcanza a la totalidad de los fueros nacionales aunque requiera de la ratificación tanto de la legislatura local como del Congreso. Esto último obliga a posicionarse a los representantes de las provincias en defensa de sus intereses.

Los gremios judiciales, con razón, han alertado acerca de la pérdida de derechos de los trabajadores, en lo relativo a horario, salarios, jubilación, obra social y condiciones de trabajo en general, todo lo cual se presenta como regresivo. A la vez, se ha puesto el foco rojo acerca de las consecuencias institucionales, en orden a la designación y remoción de jueces y funcionarios, cuya facultad quedaría a cargo del Consejo de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires que con mayoría simple, hoy oficialista, alcanza para nombrar y removerlos.

El caso de la liquidación de la justicia nacional en lo laboral es el que más prende la luz de alerta, por las importantes consecuencias sobre los derechos de los trabajadores. La asunción de la jurisdicción laboral por parte de los jueces de la ciudad implicaría una revisión del modo de interpretar las leyes, por lo que sería una manera de implementar la flexibilización laboral, por el predominio de la ideología liberal conservadora y propatronal en la jurisdicción porteña, como lo ha precisado el Encuentro Permanente por el Derecho del Trabajo la Defensa de la Justicia Laboral de 2016, integrado por importantes asociaciones de abogados laboralistas y especialistas. Las relaciones de trabajo de millones de personas que habitan el área metropolitana, con centro en la Capital Federal, así como las posibilidades de reclamar por sus derechos, es de indudable interés nacional, e incluso de las provincias por la vida de sus paisanos residentes en la capital.

También destaca la asunción de la justicia en el ámbito de las relaciones de consumo, cuya puesta en funcionamiento ya había sido impedida por las propias autoridades jurisdiccionales locales. Su normativa antimonopolio y a favor de las desconcentración del circuito comercial, de recurrente preocupación por, justamente, el sector empresarial monopólico y concentrado. El mismo interés nacional puede predicarse respecto del consumo masivo de bienes y servicios por parte de personas que habitan de un lado y del otro de las líneas divisorias de jurisdicción.

A todo esto se le suma el control del subterráneo, la sustitución de la policía federal por la metropolitana, el proyecto para transferir el Registro de Propiedad Inmueble de la Nación y la Inspección General de Justicia, así como el reciente pedido, en diciembre pasado, de transferir el puerto de Buenos Aires a la órbita porteña, en lo que es una estrategia de relanzamiento de la denominada autonomía porteña.

En fin, todas estas medidas van en dirección conjunta de fortalecer el poder de las autoridades porteñas, por medio de debilitar al poder nacional -y por ende la participación en éste de las provincias- en el ámbito de la Capital Federal, en desmedro de las condiciones para implementar de una política nacional. Por eso no es casualidad que se concrete justo cuando una fuerza política porteñista conduce la Nación. Todo eso es en nombre del federalismo y la autonomía porteña, que la reforma de la Constitución Nacional en 1994 le habría dado a la ciudad puerto y el apoyo que le dio la Corte de Suprema de Justicia de la Nación en el fallo “Corrales”, en la significativa fecha de 9 de diciembre de 2015.

La reforma constitucional de 1994 dispuso, además de la provincialización de los recursos del subsuelo en nombre de un equívoco federalismo, el artículo 129 que dice: «La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación». La ley 24588 (la ley Cafiero) fue sancionada un año después de la reforma constitucional, con el fin de garantizar “los intereses del Estado Nacional en la ciudad de Buenos Aires, mientras sea Capital de la República, para asegurar el pleno ejercicio de los poderes atribuidos a las autoridades del Gobierno de la Nación”, por la que se mantenía varias funciones en el ámbito nacional, entre ellas la administración de justicia nacional.

El asunto tiene tratamiento constitucional desde 1853, estableciéndose una relación entre la Nación y las Provincias por la que éstas se reservan todo el poder no delegado expresamente a aquélla. La verdad histórica es que el federalismo constitucional tuvo la oposición de las oligarquías, por la relación desigual signada por el fuerte centralismo porteño, la disímil posición de privilegios económicos y de posibilidades de crecimiento de las regiones, de acuerdo a su cercanía con el puerto de Buenos Aires y la posibilidad de acceso a los ríos de navegación (en la cuenca del Plata). Bajo la Constitución de 1853, la entonces ciudad de Buenos Aires tenía la categoría de un municipio con autarquía, cuya federalización fue dispuesta por los constituyentes con la idea de garantizar la seguridad de las autoridades nacionales, con sede allí, y por ende el ejercicio pleno del poder nacional sin riesgos de interferencia del bando porteñista expresado en el mitrismo. No era posible la existencia de un proyecto de Nación, sin la disposición de las vitales y fundamentales rentas de la aduana de Buenos Aires para redistribuirlas en el resto del país y sustentar un crecimiento integral.

La oposición a este proyecto de país motivó la secesión de la Provincia de Buenos Aires en nombre del federalismo, quien dictó en 1854 su propia Constitución y luego el Código de Comercio, bajo el liderazgo del mitrismo, con el apoyo de los terratenientes de la pampa húmeda y los comerciantes ligados a la importación. El usufructo oligárquico de la renta agraria extraordinaria, por vía del dominio del comercio exterior, y el financiero por el sistema de bancos pendientes de los empréstitos externos, se apoyaba en el predominio centralista porteño por sobre el resto del país. Desde la perspectiva de los grandes trazos generales, dos modelos de país opuesto y diferenciados pugnaban entre sí, con eje en el centralismo porteñista uno, y en el impulso proveniente del interior (los trece ranchos, como le decían), el otro.

La contienda se definió en la conocida batalla de Pavón (1861) a favor del mitrismo, luego consolidado con su guerra de policía contras los caudillos del interior. Desde 1862, con la presidencia de Mitre, Buenos Aires aceptó integrarse al país y jurar la nueva Constitución, pero sin acatarla realmente porque en los hechos resistía a compartir las rentas de la aduana y la jurisdicción sobre su ciudad puerto.

La federalización de la ciudad de Buenos Aires se logró definitivamente en 1880 con la contienda de las batallas del sur de la Capital (los Corrales, Parque Patricios, Pompeya), con el resultado de miles de muertos en las jornadas de junio de aquel año. Entonces, se le dio categoría de municipio a la ciudad puerto quedando bajo la órbita total del Estado Nacional, cuyo Poder Ejecutivo incluso tuvo la facultad de designar por decreto al intendente, así como también quedaron las rentas de la aduana, la administración del puerto, los tribunales y otras funciones de administración política. Esa federalización (ley 1029 de septiembre de 1880) tuvo el objetivo de nacionalizar la ciudad puerto y además poner en disputa esa renta agraria extraordinaria que la oligarquía terrateniente bonaerense quería solo para sí. Fue un hecho trascendental para la organización del país, por el cual se evitó así profundizar un desguace mayor de la cuenca del Río de la Plata, iniciado con la balcanización de Sudamérica en los años veinte del siglo XIX, con la separación de la Banda Oriental, el Alto Perú y Paraguay, del antiguo territorio del virreinato, aunque no podía evitar la hegemonía oligárquica del modelo agroexportador con dependencia económica de Gran Bretaña.

En el siglo XX, la política de fomento y nacionalización del petróleo del yrigoyenismo sostuvo –como lo había hecho, de otro modo, con su lucha por el sufragio libre e igualitario y las leyes a favor de los trabajadores- un federalismo desde la defensa del interés nacional, aunque se vio truncado por el golpe de estado de 1930, que favoreció a las empresas petroleras anglobritánica y las oligarquías provinciales, partes en la renuncia a la soberanía petrolera.

Cuando el peronismo implementó el proyecto nacional con soberanía y justicia social, lo hizo desde una concepción de federalismo democrático en la cual se daba prioridad tanto a la ampliación de la participación política de las provincias, se priorizaba el desarrollo regional y alejaba cualquier propósito de autonomía del distrito porteño. Con la reforma constitucional de 1949, sin variar la soberanía residual de las provincias, modificó su concepto en cuanto estableció la propiedad nacional en forma inalienable e imprescriptible de los recursos naturales. En lo concerniente a la administración de justicia, el artículo 94 disponía que en la Capital de la República todos los tribunales tenían el mismo carácter de nacional. La ley nro. 13.998 (de 1950) reglamentó esta norma y dispuso que todos debían ser considerados jueces de la Nación, por oposición a los jueces de provincia, equiparados a los federales.

Así llegamos a 1994, cuando una nueva reforma constitucional incorporó normas en la materia cuyo alcance se discute actualmente. Además de la provincialización de los recursos del subsuelo en nombre de un equívoco federalismo, también se legisló el artículo 129 que dice: «La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación». Sin embargo, la ley 24588 (la ley Cafiero) sancionada un año después de la reforma constitucional, con el fin de garantizar “los intereses del Estado Nacional en la ciudad de Buenos Aires, mientras sea Capital de la República, para asegurar el pleno ejercicio de los poderes atribuidos a las autoridades del Gobierno de la Nación”.

En 1996, el Congreso de la Nación convocó a una convención para dictar el Estatuto Organizativo de la Ciudad –en conformidad con lo dispuesto en la reforma de la Constitución Nacional en 1994- pero los convencionales electos dictaron una Constitución invocando razones de autonomía. Desde entonces, la consigna porteñista fue tomando cada vez más forma alentado por las propias autoridades locales. El Supremo Tribunal de Justicia de la Ciudad, en la causa “Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del Estado” (2009), expuso su propia interpretación sobre el asunto: “la reforma de 1994 procedió en sentido originario devolviendo al pueblo de la Ciudad de Buenos Aires las potestades jurisdiccionales de las que había sido privado alterando con ello la igualdad política de quienes somos ciudadanos argentinos. En su marco, los jueces nacionales ordinarios ejercen aquellas competencias de la Ciudad Autónoma contempladas en el art. 129 de la CN que les ha reservado la ley 24.588, esto es, potestades que toma la Nación en ejercicio de su discrecionalidad legislativa, hasta tanto exista un acuerdo entre Nación y Ciudad que permita dar plena operatividad al citado art. 129 de la CN”.

Tras un sistemático cuestionamiento de la ley Cafiero, se empezó a alegar una injerencia de la Nación en asuntos locales y una discriminación en perjuicio de los porteños. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en un fallo reciente y de por sí regresivo porque rechaza la competencia de la justicia laboral para proteger los derechos de los trabajadores de la AFSCA, hizo mención a que “el carácter de nacional de los tribunales ordinarios de la Capital Federal es meramente transitorio”, dando apoyo al traspaso de la justicia nacional –la del trabajo en particular- al ámbito de la Ciudad de Buenos Aires (“Sapienza, Matias Ezequiel y otros c/ Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual y otro s/ acción de amparo”).

El alcance de una supuesta autonomía porteña está limitada fuertemente por el interés nacional existente en la regulación normativa y contralor de las principales relaciones sociales que se despliegan en el área metropolitana, que incluye a los lindantes partidos del conurbano de la Provincia de Buenos. La ciudad puerto metropoli es sede de las firmas comerciales más importantes del país, de las multinaciones que concentran la alta industria y el comercio exterior, de las financieras y principales bancos, de los medios de comunicación hegemónicos, y, principalmente, el espacio donde trabaja, vive y circula el núcleo de la mayor masa trabajadora del país. Es también la sede de las autoridades nacionales, de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, cuya seguridad, al menos, debe estar a cargo de fuerzas nacionales, y del puerto más importante del país que funciona como eje del mercado exterior. Dueña de una cultura eurocéntrica con el propósito de irradiar mesiánicamente hacia el resto del país en forma de falsa civilización, que hoy se transmite por vía de los multimedios.

En el caso de la IGJ, su función es la de ejercer las funciones de autoridad de aplicación, control y registración de las sociedades comerciales constituidas en la ciudad de Buenos Aires, entre ellas de las sociedades off shore, por lo que cuenta con información sensible para detectar evasiones y fraudes económicos. Pero el caso del traspaso a la ciudad del puerto de Buenos Aires reviste una especial gravedad: es el puerto más importante del país, el único que queda en poder del estado nacional después de la Ley de Puertos de 1992, es el responsable de garantizar la comunicación de las diferentes regiones del país con el mercado externo, el eje de la cuenca del Plata, que opera con la mayor cantidad de mercancías por exportación e importación y fuente de una recaudación de miles de millones de dólares al año.

La declamada autonomía porteña tiene actualmente, así, el mismo significado que tuvo a la largo de la historia, cuando el centralismo porteñista invocaba en el siglo XIX el argumento del federalismo para defender sus privilegios particulares, como explicaba Alfredo Terzaga, el historiador cordobés: “nada de organización si es que la organización tenía que ser federal; nada de capitalización de la ciudad; nada de libertad de los ríos; nada de nacionalización aduanera”; en cambio, “cada vez que en Buenos Aires apareció un movimiento o una actitud de carácter ´federal´ (Tratado del Cuadrilatero, Santa Federación, entre otros), lo fue para aferrarse al puerto, bajo el manto federal, a los mismos privilegios y exclusivismos que defendiera bajo la cubierta del unitarismo” (en “Historia de Roca”, Peña Lillo, Buenos Aires).

Esta oportuna actitud federal renació en 1994, amagó durante los últimos años y tomó envión en la actualidad, con esta renovada vocación por la autonomía. Se trata de un trazo largo en la historia argentina que continúa en el presente, avivando los aires de cambio regresivo y de fragmentación nacional, de la mano de un neoliberalismo desintegrador de los lazos comunitarios en las bases sociales. No es necesario un regreso a la secesión de1854, sino que alcanza, como en 1862, con sustraer a la Capital Federal de la dirección política del poder nacional y por ende de la posibilidad de compartir el destino del resto de los argentinos: sería, sin exagerar, un retroceso al tiempo anterior a 1880 cuando se federalizó la ciudad de Buenos Aires, tras un el combate de Los Corrales, Puente Alsina y Parque de los Patricios.

La autonomía porteña así entendida es un factor de debilitamiento del poder nacional y de la posibilidad de sostener una política de autodeterminación y soberanía nacional. Es una modificación esencial en la organización del país, que opera como un reaseguro, presente y futuro, para el modelo oligárquico conservador, y un obstáculo estructural para avanzar en un desarrollo productivo integral, democrático y federal. Por eso, lejos de algún anacronismo, otra vez el país se encuentra en la disyuntiva histórica de debatir el sentido de la autonomía de la única ciudad-metropoli con que cuenta, en los términos precisos y concretos de unidad o fragmentación nacional. Nosotros, los porteños, deberíamos tener presente esa enseñanza primera para nuestra América, que indica a la unidad como el único ejercio de autonomía posible. O lo que es lo mismo, hacer nuestro el consejo de un bonaerense del siglo XIX, los hermanos seamos unidos o nos devoran los de afuera.